雍正怎樣提高行政效率:竟讓軍機大臣跪着承旨
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紫禁城的乾清宮廣場西側,靠近隆宗門,有一排簡陋的平房。與金碧輝煌的宮殿相比,它頗顯寒酸,遊客們也大多會忽略它。然而,別看它不起眼,它卻是大清帝國一百八十餘年的決策中樞——軍機處。軍機處的設立起因於一場戰爭,軍機處爲清朝獨有,首創者乃雍正帝。雍正爲何要設立這麼一個機構?根本原因是想有效發揮君主集權的優勢,有此動念的起因是一場發生在帝國西北邊陲的戰爭。事情起於雍正二年(1724年),青海和碩特蒙古首領羅卜藏丹津叛亂,被年羹堯、嶽鍾琪蕩平。羅卜藏丹津逃亡準噶爾。準噶爾是清廷的老對手了,康熙皇帝披掛上陣,三次親征準噶爾。雍正四年,內政整肅完畢,皇帝準備對準噶爾用兵。
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雍正七年,戰爭爆發。軍情如火,需立即處理,且必須保守祕密。但當時的政治機構卻不盡如人意。清承明制,以內閣爲國家行政中心。內閣設於紫禁城太和門外的文淵閣附近,而雍正皇帝在養心殿處理政務、就寢,兩者相距一千餘米。宮禁重重,手續繁多的處理流程,極易延誤時機;而軍報到京,先經內閣,也容易泄露機密。於是雍正以需要一個密近的處理機關爲藉口,在隆宗門一帶的牆根搭建了一排平房,始稱軍需房,後改稱軍機房,又改稱軍機處,遴選心腹允祥、張廷玉、蔣廷錫三人祕密辦理軍務。打開故宮地圖就能發現,隆宗門位於乾清門廣場以西,正北面就是雍正皇帝的寢宮——養心殿,兩者相距不足五十米。一千米到五十米,從內閣到軍機處,距離的縮短意味着政務處理的快捷,也意味着權力向皇帝集中。
軍機處的房子,和宮牆之間有兩米空隙。據說這裏曾有一條通往養心殿的專用通道。這條路穿過宮牆,經過御膳房,直達養心殿。如今御膳房的宮牆依然留有通道的痕跡。心急的雍正皇帝將軍務處理中心遷到自己附近還不夠,還要鑿出一條便捷往來的孔道。雍正的亟亟求治之心,乾綱獨斷之望,顯露無遺。軍機處如何高效辦公?西北戰事結束後,雍正並未撤銷軍機處,反而在第二年增設辦理文書事務的“小軍機”——軍機章京;雍正九年,又鑄軍機處印信,儲於大內。一個臨時機構,爲何能存在如此之久,影響如此之大?因爲皇帝藉着軍機處,掌握了“乾綱獨斷”的技術,破解了集權統治的難題。軍機處創設之後,早先的議政王大臣會議徒具虛名,議政王大臣成爲了虛銜,無應辦之事,有名而無實,在乾隆年間最終被裁撤。南書房雖仍爲翰林入值之所,但已不參預政務,主要負責文詞書畫。
養心殿的西暖閣,是雍正皇帝處理政務,批閱奏章的地方。牆壁上懸掛着一副雍正手書的對聯,十分醒目:惟以一人治天下,豈爲天下奉一人。皇帝不加掩飾地表達了他對集權的渴望。那麼,他又是如何做到的呢?
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祕密在於軍機處的三個字:“勤”、“速”、“密”。雍正追求高效。軍機處甫一成立,雍正皇帝就規定,不管有多少公文,必須在當天完成。即便一天的奏摺多達幾百件,也必須連夜處理完畢。皇帝如此嚴格要求,軍機大臣的工作就很辛苦了。凌晨3點,紫禁城內一片漆黑,唯有軍機處值廬中燈火通明。不過,最辛苦的人不是軍機大臣,而是負責撰擬諭旨和管理檔案的軍機章京。軍機處成立後,權責日重。舉凡政治、軍事、經濟、外交事務,莫不經過軍機處,單憑几個軍機大臣已經處理不過來了。於是軍機處成立的第二年,就增設軍機章京。起初軍機章京無定額,從內閣中書、筆貼式等官員中選調。嘉慶四年(1799年)起,定軍機章京滿漢各十六人,分爲滿漢各兩班。每班的領頭稱爲“達拉密”,由他領着章京們在軍機處值班。通常情況下,滿漢章京輪流值日,每班值兩日。即便是大年初一,軍機處也要當差入值。
軍機處最強調效率與速度。軍機大臣的工作流程,生動地描繪了這裏的“速度與激情”:軍機大臣入值後,約莫五六點鐘,天剛矇矇亮,就要去養心殿面見皇帝,聆聽皇帝對政務的處理意見,這叫“承旨”。皇帝在徵詢軍機大臣對政務的意見後下達指示,軍機大臣就會急匆匆趕回五十米以外的軍機處,將皇帝的意思“述旨”給軍機章京,章京們走筆如飛,執筆“擬旨”。軍機大臣拿着擬好的諭旨,再趕回養心殿報皇帝批准。一來一去,不過一個時辰,許多政務就處理完了。軍機大臣是跪着“承旨”的。久跪辛苦,大臣們總結了一些小竅門。比如說他們會在膝蓋處用圓夾布中置棉絮爲襯裏,這樣跪着就不疼了。爲了免除終日長跪,軍機大臣們還練就了簡明扼要的本事:無論事情多複雜,一定在三句話內講完,免得皇帝再問。皇帝批文封好後,就會加蓋軍機處大印,並寫明驛遞日行裏數,交給兵部發驛馬傳遞,或每日行四五百里,或六百里加急,飛奔的駿馬帶着皇帝的批文,在帝國的驛道上川流不息。憑着這套交通系統,中央集權的觸角伸向帝國各方。
“密”,是軍機處的最大特點。軍機處成立後,雍正三令五申地告誡屬下“臣不密則失身”的道理,並規定軍機處外面由護軍把守,上至王公大臣、下至太監宮女,都嚴禁私入。甚至服務人員,也規定必須是十五歲以下不識字的小太監,稱爲“小麼童”。15歲之後,就立刻換新人。而佔軍機處文書大頭的“廷寄”,與文武大臣向皇帝呈遞的“奏摺”,更是改變了古代中國長期以來的公文慣例。今天,“上朝批摺子”是人們對皇帝工作的主要印象。孰知,清代之前的皇帝,是“不批摺子”的。奏章擺在皇帝案頭,需經過複雜的流程。以明朝爲例,當時地方各省及中央各部的上行公文,若有關公事的,叫“題本”;有關私事的,叫“奏本”。這些“本”首先要彙總到相當於國務院辦公廳的通政使司,然後交給內閣。內閣先“票擬”附上處理意見,與奏本一同送達皇帝審批。皇帝用硃筆寫下意見後再發給內閣執行,這叫“批紅”。
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明朝中葉後,皇帝對政務懈怠,往往將“批紅”權力交予司禮監,讓首席秉筆太監按照皇帝的意思作“硃批”。明朝這套政務處理流程,雖然開了太監參與朝政的後門,也對皇權形成了制約。因爲內閣首先閱覽奏章,在皇帝過目之前,就擬定了意見。即便皇帝駁回了內閣的“票擬”,也會想法子補救。慢慢地,內閣首輔變成事實上的宰相。如果他與首席秉筆太監關係密切,且皇帝年紀幼小,那麼決策權就掌握在內閣首輔手中。例如萬曆年間的張居正,屬下官員上“奏本”,內閣依張居正的意思“票擬”,政治盟友馮保控制的司禮監再“批紅”,“萬曆新政”就這樣雷厲風行地推行開了。爲了避免自己被內閣矇蔽,康熙中期發明了奏摺制度——皇帝親信祕密地直接呈遞報告,皇帝通過祕密報告,掌控全局。奏摺繞過了內閣,這保證皇帝不受干擾地貫徹自己的意志,實現權力集於君主一身。
雍正完善了奏摺制度。他不僅將有權寫折之人擴展至大學士、各省督撫、藩、臬、提、鎮,也在保密措施上下足了功夫。首先,密摺均直達御前,中間不經過任何人轉手;而且密摺只能由皇帝一個人批閱,即便是軍機大臣也不能過目。大臣與皇帝之間的密摺與硃批,由特製匣子傳遞。大臣與皇帝一人一把鑰匙,除此之外,沒有人能夠打開匣子。即便如此,雍正還要諄諄叮囑臣下不要泄露密摺內容。鄂爾泰是雍正最信任的寵臣之一,雍正在給鄂爾泰的侄子鄂昌奏摺的硃批中告誡他,“不可令一人知之,即汝叔鄂爾泰亦不必令知”。就是硃批過的奏摺,雍正依然不放鬆,還下旨要求具奏人在一定時間內交回宮中保存,本人也不得抄錄留底,否則嚴懲不貸。
那麼,硃批後的奏摺是如何到達具奏人手中的呢?靠軍機處。軍機處收到硃批奏摺後,先由軍機章京將奏摺連同硃批謄寫一遍,加以保存;原件則密封裝好,直接傳給上折大臣。有些摺子,皇帝當天沒有考慮周全,就“留中”不發;另一些極爲機密的,只錄“另有旨”,連副本也不保存。
雍正:清帝中的勤政楷模,雍正藉着軍機處“以一人治天下”,同時也將重擔放在肩頭。清朝皇帝普遍勤政,而雍正是其中最突出的。雍正四年五月,皇帝在上諭中感慨地說道,皇考每日上朝,已經是勤政的楷模了;而朕,每天從清晨工作到深夜,又有過之。白天,雍正帝接見大小官員,披覽章奏;晚上在青燈下,還要閱讀各地的密摺,多至二三十件。據統計,雍正當政十三年,至少批閱過奏摺兩萬兩千餘件,題本十九萬餘件,寫下了千餘萬字的批語。與康熙和乾隆皇帝不同,雍正從未南巡錦繡江南圍獵木蘭圍場。除了生日放假一天外,他就是一架工作機器。君主集權的背後就是放棄休息、勤於政事。雍正十三年八月二十三日,皇帝暴死於圓明園,大位傳給寶親王弘曆,新帝年號乾隆。在乾隆皇帝時,軍機處徹底成了皇帝的左右手,軍機大臣徹底成了皇帝的高級祕書。
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