郡縣制是由誰提出來的?這種制度對秦朝的統治有何好處?
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秦朝在中央確立了三公九卿制度,但是,只有中央政府機構而無地方行政機構,仍然無法建立強大而穩固的統治。因此,秦國必須建立起與三公九卿相適應的地方行政體制。在地方行政體制的建立上,對設立什麼樣的地方行政模式,秦統治集團內部曾進行過激烈的爭論。下面小編就為大家帶來詳細的介紹,一起來看看吧!
公元前221年,秦剛剛完成了統一六國的歷史重任,以丞相王綰為首的大批秦朝官員都向始皇建議,在燕、齊、楚等新徵服的地區分封皇子為諸侯王。他們的理由是:“諸侯初破,燕、齊、荊地遠,不置為王,無以填之。”這種主張,實際上是讓始皇沿用周代以來的封國建藩制度。但始皇另有想法,因此收到羣臣的建議後,始皇下令在朝會上討論此事。
在朝會上,廷尉李斯力排眾議。他對始皇説:“周文王、周武王都是賢明的君王,所分封的大臣也都是親族和賢能之士,但幾百年下來,他們就和周天子的關係越來越疏遠,彼此關係也越來越生疏,最後竟到了相互攻伐、水火不容的境地,連周天子也無法制止。現在,皇帝陛下英明神武,一統四海,不能再那樣做了。不如把全國都劃分為郡縣,派官員去治理,然後把皇子和大臣用厚祿養起來,這樣就便於管理他們了,就能達到‘天下無異意,則安寧之術也’的目的。”
李斯的主張,實際上是要求始皇廢除分封諸侯的制度,在全國範圍內推行郡縣制。顯然,李斯的主張符合時代的要求,也契合了始皇的心意,有利於加強中央集權。最終,始皇表態支持李斯的建議,將全國分為三十六郡,這樣,秦國就在地方建立起了郡縣制。後來,隨着邊境的不斷開發和郡的調整,秦朝的郡增至四十多個。
秦朝是中國歷史上第一個在全國推行郡縣制的政權,但郡縣制並非其首創。
春秋時期已有郡、縣的設置,但當時的縣是比郡高級的行政單位,且兩者並無統屬的關係。最初的郡可能是一種建於邊境地區的不穩定建制,它的區域雖大,但地位卻比縣低一級。《左傳》這樣記載,晉國的趙簡子曾於公元前493年對他的軍隊宣佈:“克敵者,上大夫受縣,下大夫受郡。”可見,在春秋時期,縣的地位是比郡高的。
最初,縣和郡多設置在邊境地區,其官員也都是國君派遣的。例如,魏文侯就曾任命吳起為河西郡太守。魏武侯繼位後,吳起受到猜忌,就離開魏國到了楚國,在楚國的邊郡也擔任了太守,一年後才被任命為令尹主持變法。後來,為了便於兼併戰爭和抵禦外敵的雙重需要,郡和縣基本上就成了地方上固定的政權,其最高長官有權應對邊境的突發情況。
隨着各國的郡縣數量逐漸增多,漸漸有了建立一套上下從屬的管理機構的需要,於是一些地區就形成了郡、縣兩級制的地方管理體系。
始皇接受李斯的建議後,郡縣制正式在全國推行開來。始皇在郡設立郡守,作為地方的最高行政長官,郡內的所有政治、經濟、文化事務皆由其管理。郡守是聯繫中央和下屬縣的紐帶,他傳達中央指令給地方,並監督地方的執行狀況,還要將地方的各種情況上報中央,並提出相應的對策,其作用和職責大致類似於今天的省長。
郡守是處理地方民政事務的最高長官。除了郡守外,秦朝還在地方設立了郡尉,負責地方的軍事事務並維持治安。上文曾説李信率領秦軍伐楚,被項燕殺得大敗而歸,損失了七名都尉。這七名都尉,據《資治通鑑》的説法就是地方上的七名郡尉。
秦人在設置諸多地方官員的同時,也設置了監察地方官員的監御史。監御史是由御史大夫府直接派到地方的監察官,不受地方領導,直接聽命於御史大夫,這樣中央就實現了對地方的直接監督。監御史是郡的最高監官,有權監督郡守及其下屬的行為並上報中央。但除監察權外,監御史還有其他的職責,如舉薦人才、興修水利、領兵作戰等,其中央直屬官員的身份,使他的職權廣泛且有眾多便宜行事之權。
例如,秦二世時劉邦起兵反秦,就是泗水監率兵前去鎮壓。秦始皇開鑿靈渠也是由當地的監御史主持進行的。監御史的職權雖然廣泛,但其主要的職責依舊是監察地方官員的所作所為,防止郡守權勢過大。監御史時常向中央彙報地方的情況,使得中央對地方的情況瞭如指掌,這就加強了中央對地方的控制,達到了加強中央集權的目的。
郡的下一級單位就是縣,縣的最高長官有兩種,一種被稱為縣令,一種被稱為縣長。滿萬户以上的縣設縣令,不滿萬户的設縣長。秦代縣的面積大約方圓百里,在人口稠密的地區,不足百里也可以設縣,而在人口稀少的地區,縣的面積往往很大。
縣令或縣長是一縣之長,縣內所有的大小事務都由其主持,包括民政、財政、交通、教育,等等。由於基層工作較為繁重,因此縣令、助長下設有縣丞和縣尉等官員來輔佐其工作。
縣丞是縣令、縣長的主要助手,其地位大致相當於副縣長,除了幫助縣令、縣長處理政務外,縣丞還是地方倉庫和訴訟事務的主管。
縣尉是主管一縣的軍事和治安的官員。由於秦王朝具有軍事專制的特點,因此縣尉的任務就顯得十分繁重。一縣之內的所有治安事宜、徵發徭役、管理士卒等事,都要縣尉主持完成。此外,由於要負責治安,縣尉還要經常上街巡查,防範不法之徒。
由於縣尉的任務十分繁重,因此縣尉往往不止一人。縣尉的設置依縣的大小而定,有時有一個,有時可能有二到四個。此外,為了分擔縣尉的工作壓力,縣尉也有自己的下屬官員,例如尉史、尉從佐,等等。
除了縣丞和縣尉外,秦朝的每個縣中都還有一大批屬吏。這些官員沒有品級,俸祿在百石以下,其中職權最大的被稱為主吏。這類官員的地位和待遇都較低,但卻是真正的基層官員。例如,蕭何就曾擔任沛縣主吏,協助縣令主持縣內的各項工作。
像蕭何一樣的小吏,是秦朝最基層的國家公務員。但秦代最基層的政權組織並不是縣,縣以下還有鄉、亭、裏。春秋時期,我國就有了較為完善的鄉里制度,當時縣以下是裏,裏以下是伍。秦統一後,在全國推行了以縣統鄉,以鄉統裏的地方基層制度,十里為一亭,十亭為一鄉。其中,亭是直屬於縣尉的的治安機關。其餘的官員設置,都是民間依民俗自設的,並非國家規定,這些官員沒有行政職務,也沒有俸祿。
秦代鄉官主要有三老、有秩、嗇夫和遊徼。三老是極其古老的一種地方設置,周代就已經出現。三老不是國家正式官員,但他們普遍是地方上德高望重之人。秦法規定,三老可以直接向皇帝上書奏事,劉邦和項羽爭天下期間,作為地方三老的董公就提出了為義帝發喪、從政治上孤立項羽的對策,最終被劉邦採納。
三老是地方上的道德標杆,一般不處理政務,鄉里的大多行政事務都是由嗇夫處理。此外,嗇夫還是負責徵收賦税和處理訴訟案件的主管官員。而遊徼則是巡查地方治安、防備盜賊的負責人。
在鄉以下,又有亭和裏。亭長的主要職責就是負責地方治安,同時做一些迎送等接待工作並負責地方衞生,劉邦在起義前做的就是這項工作。亭以下是裏,裏以下還有更基層的組織,即什伍,商鞅變法時就有“令民為什伍”的法令出台。里長和伍長沒有什麼職責,主要就是做好地方教化,協助亭長搞好治安等。
可見,秦代建立的一整套制度不只影響了整個專制時代,至今我們依然能在農村看到這種制度的影子。在文化傳統中,國人也習慣把家鄉稱為故里、鄉里,其中的“裏”,正是源於此。
郡縣制雖然在全國範圍內推行了,郡縣以下也推行了鄉長制,但秦帝國的首都作為一個特殊區域,卻沒有實行與其他地區一樣的郡縣制度。秦朝都城咸陽,是一個大概相當於郡一級的行政單位,但咸陽並不設立郡守,而是設置了內史進行管理。內史是協助丞相處理政事的官員之一,一般都是由國君最信任的人擔任。秦朝設內史為首都地區的最高地方行政官,管理咸陽及其周邊三十多個縣的各類事務。
郡縣制使秦國形成了中央、郡、縣、鄉一整套比較完整的系統化行政體系,廢除了奴隸主舊貴族時代的世襲特權,有利於形成中央對地方的控制和管理。而且,郡縣制施行後,郡守、縣令和縣長都由皇帝直接任免,不得世襲。這就打破了西周以來分封割據的弊端,中央可以通過考核和監察加強對地方的管理。秦代郡守每年秋冬都要向中央報告一年的治理狀況,縣令、縣長也同樣要向郡裏報告自己的工作情況。
同時,中央每年也在此時對郡守進行考核,有功者受賞,有過者受罰,郡守對縣令等下屬也要進行考核。這樣,分封制基本上被廢除了,中央有效地解除了地方諸侯王勢力對中央政權的潛在威脅,防止了地方勢力的割據分裂,有力地維護了國家統一。
秦朝創立的這套從中央到地方的統治方法,使各級各部門有明確的職責分工,它們既相互配合又相互制約,這就保證了各項權力的最高決定權最終都掌握在皇帝一人手裏,確保了皇帝對天下施行專制統治。這套金字塔式統治機構的建立,標誌着專制主義中央集權制度的正式確立,也標誌着官僚政治正式取代了貴族政治。此後,秦代的統治模式被歷代專制政權模仿和改進,成為中國專制時代所採取的主流統治方式。
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