張居正“考成法”考覈官吏實際效果如何?考成法改革特點解析
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何謂“考成法”?說白了,就是明朝張居正提出的一種對官吏政績進行考覈的制度。這種制度,是針對明朝原有的官吏政績考覈制的修正與完善。依據明制,京官每六年“京察”一次,地方官每三年一次“大計(均指考察)。但明代吏治腐敗,法令不行,這些制度或者流於形式化,或成爲官員們爭權手段。張居正眼見了官場中的醜劇和制度變質,看到了原有制度的弊端,深切認識到不僅要對各級官吏進行定期考察,並且對其所辦各事均規定期限辦妥,提出執行“考成法”,即“立限責事,以事責人,務責實效”。
“考成法”的內容,主要是兩點:一是六部和都察院把所屬官員應辦的事情定立期限,並分別登記在三本賬簿上,一本由六部和都察院留作底冊,另一本送六科,最後一本呈內閣。二是六部和都察院按賬簿登記,逐月進行檢查。對所屬官員承辦的事情,每完成一件須登出一件,反之必須如實申報,否則以違罪處罰;六科亦可根據賬簿登記,要求六部每半年上報一次執行情況,違者限事例進行議處;最後內閣同樣亦依賬簿登記,對六科的稽查工作進行查實。
這些做法,一改過去三年考察一次地方官、六年考察一次京官的規定,把考察官吏與限時辦結事務、並以事務辦理情況追究責任人的方法相結合,使得考察隨時隨地,監督無處不在,並實現行政部門與監督部門互相制約互相制衡,同時達到內閣及時瞭解下情,知悉官吏情況。這無疑是一種有效有益的考覈措施。
事實上,張居正自萬曆元年(1573年)十一月提出“考成法”以來,成效明顯。如,萬曆三年(1575年),查出各省撫按官名下未完成事件共計237件,撫按諸臣54人。鳳陽巡撫王宗沐、巡按張更化,廣東巡按張守約,浙江巡按肖廩,以未完成事件數量太多而罰停俸三月。再如,萬曆四年(1576年),朝廷規定,地方官徵賦不足九成者一律處罰。十二月,據戶科給事中奏報,山東有17名,河南2名的官員,因地方官徵賦不足九成受到降級處分,而山東2名,河南9名官員受革職處分。據不完全統計,僅在張居政當政期間,裁革的冗員約佔官吏總數的十分之三。
何以會取得如此巨大的成效呢?關鍵是,張居正的“考成法”,第一,由於實行了立限考成的三本帳,嚴格控制着從中央到地方的各級官吏。每逢考覈地方官的“大計”之年便強調要將秉公辦事、實心爲民的官員列爲上考;專靠花言巧語、牟取信行的官員列爲下考,對於那些缺乏辦事效率的冗官,盡行裁撤。第二,通過“立限考成,一目瞭然”。能夠對不合格的無能無德官吏,加以裁革或處罰;能夠廣泛增添人才,提拔重用擁護改革、政績卓越的官員,從而徹底打破了論資排輩的傳統偏見,實現不拘出身和資歷的大膽任用人才。
應當承認,張居正“考成法”對治理那些“碌碌無爲、尸位素餐”的庸官,是很有效的,也是諸多中國古代官吏考覈制度中最有代表性的做法之一。它的特點很明顯:
一是考覈內容明瞭確切。“考成法”規定,官員們承辦的所有工作都登記在冊,並訂立完成期限,這些就成爲考覈的內容,簡單明瞭,一看便知。這樣,官員必須趕在規定期限到來之前完成任務,徹底杜絕了辦事拖拉的現象,行政效率大幅提高。
二是考覈體系周密健全。“考成法”有一套完善的監督體系:內閣控制六科,六科督察六部,六部督察地方藩、臬等司及撫按官,再以兩司督察府州縣官。除設六科之外還有專門的監察機構——都察院。實際上這類似於上級對下級的考覈與專門機構的巡視相結合。
三是考覈方法簡單易行。“考成法”設置“三本賬”,具體負責考覈的官員根據底簿的工作明細督導工作,各科和內閣只審查關鍵事項,並根據考覈層面的不同,採用不同的考覈週期。這樣,既保證了考覈指標疏而不漏,也使考評過程簡便易行,“考成法”就比較容易落到實處。
四是考覈結果實用權威。“考成法”要求各級官員們對中央頒佈的政令執行有結果,有一個清清楚楚的交代;官員們自己說過要做的事,究竟有無完成,朝廷通過“考成法”獲得一個清清楚楚的瞭解。事情沒完成,該降級的降級,該罰工資的罰工資。事情做得好,工作業績佳,該升官的升官,該發獎金髮獎金。官吏們要想保官升官就必須踏踏實實辦事,來不得半點虛假。
就以上分析,我們不難看出,“考成法”類似現在“目標管理責任制”,但他的做法似乎更有操作性,用“三字”概括,就是“穩、準、狠”。畢竟,對官員考覈,不能僅看政績工程、面子工程,還要求得實在的工作績效、事業成果和民生利益;不能僅靠走走過場、聽聽總結,還要查查羣衆口碑、百姓實惠。唯有如此,才能杜絕說一套幹一套、上一套下一套、明一套暗一套等,在考覈考察過程中難以發現或避免的弊病出現和蔓延。
歷史經驗值得總結,只要有可取之處,古爲今用未必不是我們提高工作能力、提升工作效率的有效方法。故筆者私以爲,張居正“考成法”頗具借鑑意義。
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